Ministerium des Innern - Pressemitteilung Nr.: 116/00

Ministerium des Innern - Pressemitteilung Nr.: 116/00

Magdeburg, den 14. September 2000

Redebeitrag von Innenminister Dr. Püchel zum Entwurf eines 2. Vorschaltgesetzes zur Kommunalreform und Verwaltungsmodernisierung

TOP 5 der Landtagssitzung am 14. September 2000

Es gilt das gesprochene Wort!

Bei der Vorstellung des "Leitbildes für Sachsen-Anhalt" im Dezember des vergangenen Jahres habe ich im Geleitwort u. a. ausgeführt: "Wer die Fakten sieht, wird feststellen, dass im Land Sachsen-Anhalt Reformbedarf auf allen Ebenen herrscht. Eine Reform muss daher ganzheitlich und in möglichst konzentrierter Form erfolgen."

Mit dem Ihnen vorliegenden Entwurf des 2. Vorschaltgesetzes zur Kommunalreform und Verwaltungsmodernisierung wird dieser Ansatz konsequent fortgesetzt. Außerdem kommen wir einer Forderung des Landtages nach, vor der Verabschiedung des 1. Vorschaltgesetzes den Entwurf für ein zweites Gesetz vorzulegen. Ein bißchen nach dem Motto: Gesundes Mißtrauen schadet nie.

Mit dem 1. Vorschaltgesetz hatte die Landesregierung im Juni die im Vorfeld einer Kommunalreform notwendigen Regelungen zur Erleichterung und "technischen" Steuerung des Prozesses vor allem in der Freiwilligkeitsphase in den Landtag eingebracht.

Während dieser Gesetzentwurf konkrete änderungen der Gemeinde- und Landkreisordnung sowie des Kommunalwahlgesetzes beinhaltete, folgt nun mit dem 2. Vorschaltgesetz die Festlegung von Reformzielen, verbunden mit grundsätzlichen Aussagen über den Verwaltungsaufbau, der für die Erreichung dieser Ziele für erforderlich gehalten wird.

Oberstes Ziel der Verwaltungsmodernisierung ist dabei eine an Effizienz und Qualität ausgerichtete bürgernahe Dienstleistungsverwaltung. Der damit verbundenen Schaffung zeitgemäßer und leistungsfähiger Verwaltungsstrukturen kommt eine entscheidende Bedeutung bei der Stärkung der Position Sachsen-Anhalts im internationalen Standortwettbewerb zu.

Sie ermöglicht den Ausbau und die Festigung der Handlungsspielräume unseres Landes in einem immer mehr zusammenwachsenden Europa.

Durch einen gestrafften und übersichtlichen Verwaltungsaufbau werden Verfahren beschleunigt und die Verwaltung insgesamt vereinfacht. Die öffentlichen Haushalte werden mittelfristig entlastet und die politische Gestaltungsfähigkeit damit gesichert.

Die konsequente Aufgabenverlagerung von oben nach unten soll dazu einen wesentlichen Beitrag erbringen. Nach dem Gesetzentwurf sind alle unverzichtbaren Aufgaben einschließlich der Bündelungsaufgaben grundsätzlich auf die Kommunen zu übertragen, sofern es die Leistungsfähigkeit der kommunalen Körperschaften zulässt und eine übertragung wirtschaftlicher und zweckmäßiger ist.

Mit diesem grundsätzlichen Bekenntnis zur Kommunalisierung von Aufgaben unter dem Vorbehalt der entsprechenden Leistungsfähigkeit der Kommunen wird der von mir immer betonte ganzheitliche Ansatz der Reform nunmehr auch gesetzlich eindeutig dokumentiert.

Zugleich entspricht dies auch der Auffassung der kommunalen Spitzenverbände. Als Voraussetzung für eine Kommunalreform hatten sie eine zumindest zeitgleiche Reform der Landesverwaltung eingefordert, u. a. mit dem Ziel einer weiteren Aufgabenverlagerung auf die dann größeren und leistungsstärkeren Kommunen.

Dieses Gesetz dokumentiert damit, dass die von der Landesregierung initiierte Kommunalreform sich nicht in einfachen Zahlendiskussionen erschöpft, sondern im Gegenteil erst die Voraussetzungen für eine gleichzeitige und umfassende Funktionalreform schafft.

Diese Voraussetzungen sind bei der derzeitigen kleinteiligen Kommunalstruktur zum Teil nicht einmal mehr für die schon jetzt gesetzlich zugeordneten Aufgaben gegeben. Diese Auffassung hat auch der Städte- und Gemeindebund in seiner Stellungnahme vom 8. Mai 2000 vertreten.

Er geht dabei zum Beispiel davon aus, dass Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften mindestens 3.000 bis 4.000 Einwohner haben müssten, um die ihnen gesetzlich zugeordneten Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auch alle erfüllen zu können, einschließlich der Grundschulträgerschaft.

Um so mehr würde die derzeitige Struktur einer Umsetzung des in diesem Gesetz festgeschriebenen Grundsatzes der Verlagerung von Aufgaben auf die Kommunen entgegenstehen. Hierzu dürfte nach meinen bisherigen Erfahrungen, insbesondere auch nach den vielen Veranstaltungen vor Ort, zu denen das Innenministerium eingeladen war, ein breiter gesellschaftlicher Konsens bestehen.

Eine bemerkenswerte Entwicklung, wenn ich an die ersten Reaktionen auf das von mir im Dezember vergangenen Jahres vorgestellte Leitbild denke. Insbesondere auch von PDS und CDU. Frühere Positionen sind hier in der Zwischenzeit überdacht und revidiert worden. Niemand kann sich der Dynamik des sich zwischenzeitlich entwickelnden Prozesses und der Einsicht in sachliche Notwendigkeiten entziehen. Dabei will ich gern einräumen, dass mich diese Dynamik selbst etwas überrascht hat.

Für die CDU-Fraktion hatte sich Herr Dr. Bergner am 6. April in der Aussprache zur Regierungserklärung des Ministerpräsidenten einer tiefergreifenden inhaltlichen Diskussion vor allem mit dem Vorwurf an die Landesregierung entzogen, es fehle ein Gesamtkonzept zur Verwaltungsreform.

Auch Kollege Jeziorsky hat noch in der Debatte über den Entwurf des ersten Vorschaltgesetzes am 20. Juni erklärt, seine Fraktion könne über diesen Gesetzesentwurf nur dann beraten, wenn wenigstens grundsätzlich ein paar Pflöcke eingeschlagen seien, die über die Struktur der Landesverwaltung und über die zukünftige Aufgabenerledigung Auskunft geben.

Meine Damen und Herren von der CDU, das Gesamtkonzept, das der Ministerpräsident in seiner Regierungserklärung in Grundzügen bereits vorgestellt hat, liegt nun auch in Form eines Gesetzesentwurfs vor. Lieber Kollege Jeziorsky, "die Pflöcke sind eingeschlagen." Jetzt bin ich auf Ihre inhaltlichen Positionen dazu gespannt.

Angesichts der öffentlichen äußerungen von CDU-Kommunalpolitikern in den letzten Monaten scheint mir das Stimmungsbild in Ihrer Fraktion allerdings der Entwicklung hinterherzuhinken. Leider war niemand von Ihnen auf der letzten Kreisvorstandssitzung des Städte- und Gemeindebundes in Dessau anwesend. Die Debattenredner haben sich bis auf eine einzige Ausnahme zum Leitbild bekannt. Unter Ihnen waren mehrere bekannte und kompetente CDU-Politiker.

Vielleicht müßten Sie stärker den Kontakt zu Ihrer eigenen Basis suchen. Kommen Sie doch endlich aus Ihrer Schmollecke heraus. Als ich kürzlich las, dass die CDU sich ebenfalls für die Zweistufigkeit der Verwaltung ausgesprochen hätte, dachte ich zuerst, wir würden nun von beiden Seiten überholt. Mittlerweile hat man anscheinend wieder den geordneten Rückzug angetreten.

Die PDS hat dagegen nicht nur ihre weitgehende Ablehnung gegen das umfassende Reformvorhaben der Landesregierung aufgegeben, sondern statt dessen inhaltliche Forderungen formuliert, die sich in einigen Punkten im Gesetzentwurf wiederfinden.

Dies hat ihre Ursache darin, dass die Forderungen weitgehend deckungsgleich mit den Vorschlägen der kommunalen Spitzenverbände sind. Und deren Diskussionsbeiträge werden gerade von mir als "Kommunalminister", der schon immer einen sehr engen Kontakt zu den Spitzenverbänden pflegt, sowieso sehr ernst genommen.

Das heißt allerdings nicht, dass man die Vorschläge der Spitzenverbände immer 1 : 1 übernehmen kann. Denn Land und kommunale Spitzenverbände haben naturgemäß auch unterschiedliche Interessen und Blickwinkel bei der Beurteilung derartiger Sachprobleme.

Bei der PDS war die übereinstimmung sogar so deckungsgleich, dass ich das Parteikürzel PDS schon fast als "Position der Spitzenverbände" deuten würde.

Aber damit sie mich nicht falsch verstehen. Ich begrüße diese Entwicklung. Warum soll man keine Positionen übernehmen, wenn sie in der Sache richtig sind. Ich habe es ja auch getan.

Anrede,

in der Folge dieses Prozesses und des sich ändernden Meinungsbildes ist es somit nun möglich, im heute vorgelegten Gesetz die für eine Funktionalreform notwendige Leistungsfähigkeit der Kommunen auch mit Zahlen festzuschreiben.

Mit einer gewissen Freude darf ich dabei feststellen, dass diese Zahlen im Wesentlichen denen des von mir im Dezember vorgestellten Leitbildes entsprechen. So wird die notwendige Leistungsfähigkeit in der Regel unterstellt

bei kreisfreien Städten,

bei Landkreisen mit mindestens 150.000 Einwohnern,

bei Einheitsgemeinden, wenn ihre Einwohnerzahl mindestens 7.000 erreicht

sowie bei Verwaltungsgemeinschaften, wenn die Einwohnerzahl ihrer Mitgliedsgemeinden mindestens 10.000 erreicht.

Ich möchte dabei betonen, dass insbesondere die Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes wesentlichen Anteil daran gehabt hat, dass ich heute einen diese Zahlen beinhaltenden Gesetzesentwurf vorstellen kann. Ein Gesetzentwurf, der gute Aussicht auf eine Mehrheit in diesem Landtag hat.

Bei der Einbringung des 1. Vorschaltgesetzes hatte ich gesagt, dass ich es begrüßen würde, wenn sich der Landtag bei der Verabschiedung des Gesetzes in Form einer Entschließung zu den Eckpunkten des Leitbildes bekennen würde. Der jetzt gewählte Weg über das 2. Vorschaltgesetz ist der bessere, weil hierdurch die Zahlen gesetzlich fixiert werden und der direkte Zusammenhang zur Funktionalreform hergestellt wird.

Anrede,

anders als im Leitbild sieht dieser Gesetzentwurf ferner eine Qualifizierung des Verwaltungsgemeinschaftsmodells vor. Hier folgen wir den Vorschlägen des Städte- und Gemeindebundes. Ich hatte schon bei der Entwicklung des Leitbildes diese Frage diskutiert, jedoch dann nicht weiter verfolgt, weil ich die Kommunen nicht überfordern wollte. Wenn nun die Betroffenen selbst diesen Vorschlag unterbreiten, nehme ich ihn gern auf.

Die Weiterentwicklung soll durch die gesetzliche übertragung von zweckmäßigerweise übergemeindlich wahrzunehmenden Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden auf die Verwaltungsgemeinschaft erfolgen.

Der Städte- und Gemeindebund hat in seiner Stellungnahme hierzu die Flächennutzungsplanung, die Trägerschaft für Grund- und Sekundarschulen, für Kindertagestätten und Sportstätten von überörtlicher Bedeutung sowie die Trägerschaft von Einrichtungen mit Anschluss- und Benutzungszwang sowie nach dem Brandschutzgesetz genannt. In ersten Gesprächen mit Feuerwehrleuten wurde die übertragung des Brandschutzes auf die Verwaltungsgemeinschaften übrigens positiv aufgenommen.

Wobei wir uns darin einig waren, dass die dabei die Feuerwehr im Dorf bleiben muß.

Aus der Aufgabenübertragung ergibt sich die Notwendigkeit eines unmittelbar legitimierten obersten Organs der Verwaltungsgemeinschaft. Eine Direktwahl des Leiters einer solchen qualifizierten Verwaltungsgemeinschaft würde ich dagegen jedoch eher ablehnen. Hier ist der Fachmann gefragt, der zumindest über die Qualifikation zum gehobenen allgemeinen Verwaltungsdienst verfügen sollte und nicht der Politiker.

Aber all dieses wird im Zusammenhang mit einem weiteren Vorschaltgesetz zur künftigen Struktur der Verwaltungsgemeinschaften noch intensiv zu diskutieren sein.

Die überlegungen und Diskussionen in diesem Zusammenhang haben auch dazu geführt, dass wir die Mindesteinwohnerzahl für die Mitgliedsgemeinde von 1.200 Einwohnern, wie sie noch das Leitbild vorsah, auf 1.000 Einwohner verringert haben. Wir folgen insoweit auch den Vorschlägen des Städte- und Gemeindebundes.

Was auch beweist, dass das von mir vorgestellte Leitbild im besten Sinne eine Diskussionsgrundlage darstellt und konstruktive Verbesserungsvorschläge gute Aussichten auf Aufnahme in entsprechende Gesetzesentwürfe der Landesregierung haben.

Anrede

im Hinblick auf zum Teil extrem dünnbesiedelte Gebiete, lässt das Gesetz bei den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Ausnahmen von den Mindestgrößen zu. Bei Verwaltungsgemeinschaften sind auch bei sogenannten "Vollfusionen" geringfügige Unterschreitungen möglich.

Hoffnungen, dass in der Folge die Ausnahme zur Regel wird, möchte ich in diesem Zusammenhang aber gleich den Wind aus den Segeln nehmen. Auch eine Ausnahme muss noch einen Bezug zu den genannten Mindestgrößen haben und darf nicht im Ergebnis zu einem Unterlaufen der gesetzlichen Ziele führen. Wo es hinführt, wenn man Ausnahmen zur Regel macht, haben wir bei der 1. Kreisgebietsreform und bei der Bildung der Verwaltungsgemeinschaften erlebt. Ich nehme mich in der Kritik dabei nicht aus.

Hinsichtlich der Landkreise ist das gesetzliche Ziel zu erwähnen, pro Planungsregion maximal zwei Landkreise und maximal eine kreisfreie Stadt vorzusehen. Dabei betone ich ausdrücklich, dass sich dieses Ziel auf die künftigen Grenzen der Planungsregionen bezieht, die nach der Durchführung der Kreisgebietsreform den geänderten Kreisgrenzen angepasst werden müssen. Denn es zeichnet sich jetzt schon ab, dass bei einer Kreisgebietsreform Kreise fusionieren werden, die verschiedenen Planungsregionen angehören.

Bei fünf Planungsregionen führt dies dazu, dass wir zu einer Zahl von zehn Landkreisen kommen würden. Und damit bin ich schon mitten im zweiten zentralen Thema dieses Gesetzes. Die Aufgabenverteilung zwischen den Verwaltungsstufen soll nicht nur am Subsidiaritätsprinzip, sondern auch am Grundsatz der Zweistufigkeit ausgerichtet werden.

In der Folge ist die Auflösung der Regierungspräsidien bis zum 31. Dezember 2004 vorgesehen. Zu diesem Zeitpunkt soll ein Landesverwaltungsamt errichtet werden. Dieses Amt soll die nicht kommunalisierbaren Koordinierungs- und Bündelungsaufgaben der allgemeinen Landesverwaltung sowie zentral zu erledigende Serviceaufgaben der Landesverwaltung für das gesamte Land übernehmen und für einen einheitlichen Verwaltungsvollzug sorgen.

Darüber hinaus sollen weitere Aufgaben der Landesverwaltung vom Landesverwaltungsamt übernommen werden, wenn dadurch eine Steigerung der Effektivität oder Effizienz des Verwaltungshandelns erreicht wird.

Wenn man sich die gesamte Kommunal- und Landesverwaltung wie ein großes Haus vorstellt, bedeutet dieses Bekenntnis zum Ziel einer zweistufigen Verwaltung, dass das Gebäude zwei große Etagen hat. Wie breit es gebaut werden kann und ob das Haus noch Zwischenetagen hat oder Nebenaufgänge braucht, hängt aber insbesondere davon ab, wie leistungsstark und damit tragfähig die erste Etage ist und das wären bei diesem Bild die Kommunen.

Selbst bei nur noch etwa zehn Landkreisen wird es immer noch eine Vielzahl von Aufgaben geben, die von einem Landesverwaltungsamt oder auch einer Sonderbehörde effektiver und kostengünstiger erledigt werden können. Eine Kommunalisierung von Aufgaben muss jedoch unter dem Strich immer auch zu einer Kostenersparnis führen.

Damit ist die Höhe des im Gesetz angesprochenen Kostenausgleichs zumindest auf den Betrag beschränkt, der für die Wahrnehmung der Aufgaben durch die unmittelbare Landesverwaltung hätte aufgewandt werden müssen. Hier wird sich die Spreu vom Weizen trennen und sich zeigen, wie weit es die Sachlage ermöglicht, die Zweistufigkeit "knallhart" ¿ um mit Herrn Gallert zu sprechen ¿ durchzusetzen.

Das Land ist nach Artikel 87 Abs. 3 der Verfassung verpflichtet, einen angemessenen Ausgleich zu schaffen, wenn die Aufgabenübertragung zu einer Mehrbelastung der Kommunen führt. Hierüber ist mit den Kommunen zu reden. Die Erfahrungen aus anderen Bundesländern zeigen jedoch, dass solche Gespräche nicht einfach sein werden.

Im übrigen gibt es ¿ um bei meinem Bild mit dem Haus zu bleiben ¿ auch in den immer wieder als Beispiel zitierten Ländern Brandenburg und Schleswig-Holstein neben den beiden Hauptetagen eine Vielzahl von Nebengelassen (in Brandenburg 16, in Schleswig-Holstein je nach Zählung mindestens 14).

Dies ist für die Landesregierung keine erstrebenswerte Architektur: Viel zu viele Eingänge, zu viel Nebennutzfläche und zu hohe Betriebskosten. Deshalb enthält unser Gesetzesentwurf die Selbstbindung des Landes, die oberen Landesbehörden bis zum 31. Dezember 2004 auf neun zu reduzieren. Das systemlose Nebeneinander von Regierungspräsidien und Sonderbehörden in der Mittelinstanz, das uns die CDU/FDP-Regierung hinterlassen hatte, wird damit beseitigt.

Bei der Zahl der "Hauseingänge" und "Nebengelasse" sollten wir uns vor allem an der eingangs dargelegten Ausrichtung der Verwaltungsmodernisierung auf eine an Effizienz und Qualität ausgerichtete bürgernahe Dienstleistungsverwaltung orientieren.

Von daher liegt es gerade mir als Kommunalminister fern, eine wirtschaftliche und zweckmäßige übertragung von Aufgaben an die Kommunen behindern zu wollen. Ganz im Gegenteil.

Bereits im Frühjahr habe ich mich dazu bereit erklärt, dass das Innenministerium in einer Arbeitsgruppe mit den Vertretern der Spitzenverbände über mögliche Aufgabenverlagerungen in meinem Zuständigkeitsbereich berät. Dies war zu einer Zeit, als die Frage Zwei- oder Dreistufigkeit in der Diskussion nur eine geringe Rolle gespielt hat.

Hier hat sich bereits ohne entsprechende gesetzliche Vorgaben eine intensive Zusammenarbeit zu diesen Fragen ergeben. Bei allem guten Willen, werden jedoch bestimmte Aufgaben beim Land verbleiben, die aus fachlichen oder finanziellen Gründen nicht kommunalisiert werden können. Als extremste Beispiele wären hier Genehmigungsverfahren im Bereich der Gentechnik oder im Atomrecht zu nennen.

Zudem befreit die übertragung von Vollzugsaufgaben auf die Kommunen das Land nicht von seiner Verantwortung. Neben der Rechtsaufsicht bleibt die jeweilige Fachaufsicht elementarer Bestandteil staatlicher Tätigkeit. Ich bin dabei im übrigen gespannt, wie sich im weiteren Prozess, wenn ganz konkret über einzelne Aufgaben geredet wird, das Meinungsbild bei den Landkreisen fortentwickeln wird.

Die beim Land verbleibenden Aufgaben müssen auch weiterhin unterhalb der Ebene der Ministerien erledigt werden, damit diese nicht mit der Zuständigkeit für Einzelfallentscheidungen überfrachtet und aufgebläht werden.

Man darf in diesem Zusammenhang auch nicht die Augen davor verschließen, dass im Zuge der angedachten Entwicklung das Bild der Landkreise weitgehend durch die staatlichen Aufgaben dominiert werden könnte und der Selbstverwaltungscharakter in den Hintergrund tritt. Dies kann meines Erachtens nicht ohne Einfluss auf die innere Struktur dieser Landkreise bleiben und muss im Zuge der weiteren Beratungen noch intensiv diskutiert werden.

Ferner müssen wir auch darauf achten, dass die Verwaltung durch die Umstrukturierungen in einer notwendigerweise mehrjährigen Umsetzungsphase nicht völlig lahmgelegt wird.

Bekanntermaßen besteht gerade bei gut ausgebildeten und befähigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern die verständliche Neigung, sich angesichts der mit derartigen Umstrukturierungen verbundenen Unsicherheiten in andere Richtungen und Arbeitgeber umzuorientieren.

Auch hier will das 2. Vorschaltgesetz mit seinen Regelungen zum Personalübergang in der Folge von Aufgabenübertragungen verlässliche Aussagen für die Betroffenen treffen. Damit wird das Land seiner sozialen Verantwortung gegenüber den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern gerecht.

Anrede,

mit diesem 2. Vorschaltgesetz, das die Reform der Landesverwaltung festschreibt und sie zugleich mit der Kommunalreform sinnvoll verknüpft, verfolgt die Landesregierung zielstrebig den eingangs erwähnten ganzheitlichen Ansatz. Ich lade Sie ein, diesen Weg mit uns gemeinsam zu gehen.

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